Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2008г. Выпуск 6 Материалы к разработке Государственной программы «Водная стратегия России»

• Титульный лист
• Содержание

ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМЫ ВОДОСНАБЖЕНИЯ
И ВОДООТВЕДЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Основные проблемы сектора водоснабжения в России можно сгруппировать в четыре группы:
1) технические:
основные фонды сильно изношены, следствием этого является низкая надежность работы систем и высокая угроза возникновения аварий;
в большинстве водоканалов используются энергоемкие и трудозатратные технологии, в результате тарифы на услуги в очень большой степени зависят от повышения цен на электроэнергию и уровня зарплаты персоналу;
уровень автоматизации производственных процессов очень низкий;
приборный учет объемов потребления воды из системы коммунального водоснабжения у абонентов жилого сектора практически отсутствует;
2) институциональные:
на всех уровнях (федеральном, региональном и местном) отсутствует четкое нормативно-правовое регулирование процедур разработки, согласования и утверждения тарифов, которые бы гарантировали компенсацию Водоканалу его затрат на оказание услуг;
отсутствует практика заключения собственником систем водоснабжения и канализации с Водоканалом сервисных контрактов;
отсутствуют национальные стандарты требований, которым должна соответствовать управляющая компания, претендующая на получение в управление систем коммунального водоснабжения и водоотведения;
отсутствует критерии и процедуры отбора управляющих компаний для управления системами водоснабжения и водоотведения, отсутствуют системы мониторинга, показатели и индикаторы для оценки их деятельности;
отсутствует конкуренция среди управляющих компаний за право получения в управление муниципальных систем водоснабжения и водоотведения;
3) финансово-экономические:
существующие схемы выставления счетов и получения платежей за оказанные услуги в жилищном секторе через муниципальные Службы (Дирекции) Заказчика (организации, отвечающие за выставление населению счетов и сбор платежей за коммунальные услуги) не обеспечивают оплату счетов, выставленных водоканалами за оказанные ими услуги; взыскание этих сумм в судебном порядке практически невозможно, что ведет к банкротству водоканалов;
существует значительное перекрестное субсидирование тарифов для одних групп потребителей (население) за счет повышения тарифов для других групп (прочие потребители), что не стимулирует льготных потребителей сокращать объемы водопотребления и ведет к удорожанию стоимости услуг для остальных групп потребителей;
существующий уровень тарифов на услуги водоканалов не только не обеспечивает возвратность инвестиций, но часто не покрывает текущих затрат на оказание водоканалами услуг;
водоканалы часто не получают из бюджетов в полном объеме компенсацию предоставленных населению льгот при оказании услуг;
системы бюджетирования, финансового моделирования и прогнозирования в большинстве водоканалов не используются;
инвестиционная привлекательность пока находится на очень низком уровне;
4) управленческие и кадровые:
организационная структура в большинстве водоканалов не обеспечивает четкое разделение функций и делегирование полномочий;
бизнес-процессы практически ни в одном водоканале не имеют описания, в результате должностные инструкции для персонала имеют только общий характер;
уровень компетенции управленческих кадров в водоканалах недостаточен для эффективного управления в рыночных условиях;
отсутствует стандарты и программы подготовки и переподготовки, а также оценки уровня квалификации управленческого персонала в водоканалах;
отсутствует мотивация персонала водоканалов в эффективном использовании ресурсов и сокращении затрат на оказание услуг;
отсутствует практический опыт работы большинства водоканалов с международными финансовыми организациями.
В целом, можно сказать, что особенностью использования водных запасов на территории страны является низкое качество, граничащее с безответственностью. Многие предприятия -абоненты водоканалов, как и сами водоканалы в прошедшие два десятилетия не могли проводить техническую модернизацию и природоохранные мероприятия. В результате действовавшие очистные сооружения пришли в негодность. А, как известно, высокая доля загрязненных сточных вод обусловлена, прежде всего, отсутствием либо низким качеством работы очистных сооружений. Кроме того, для России характерны сбросы загрязненных вод, связанные с авариями на очистных сооружениях, а также нелегальные сбросы в ночное время в обход очистных сооружений.
Очистные сооружения населенных пунктов прежде всего предназначены для приема и очистки хозяйственно-бытовых сточных вод и не могут очищать производственные сточные воды. Создавать же в городе две параллельные системы считается обременительным для местного бюджета. Поэтому сложившаяся практика такова, что водоканалы принимают крайне неудовлетворительно очищенные сточные воды, сбрасываемые промышленными предприятиями. Стимулов же, побуждающих предприятия улучшать водоочистку, пока нет. В результате происходит постоянное негативное воздействие на всю систему водоснабжения и водоотведения, нарушающее ее работу.

Проблемы водоснабжения в мегаполисах

Жители развитых стран воспринимают наличие питьевой воды высокого качества, системы канализации и стоков как нечто само собой разумеющееся. Любые проблемы — как, например ограничение, введенное в Лондоне в связи с риском наводнения, — вызывают раздражение у населения. В то же время катастрофические сбои в функционировании элементов инфраструктуры (как во время урагана «Катрина») влекут за собой справедливые протесты. В обоих случаях общественность утверждала, что в результатах стихийных бедствий виноваты те, кто не подготовил соответствующую инфраструктуру, а не природа. Ситуация радикально отличается от вышеописанной, если речь идет о мегаполисах, находящихся на переходном этапе, в особенности — развивающихся мегаполисах. По оценкам Программы развития ООН (ПРООН) примерно 1,1 млрд. человек проживали на удалении не менее одного километра от ближайшего источника питьевой воды. Ситуация с наличием систем канализации оказалась еще более сложной. 2,6 млрд. человек живет в местах, не оборудованных системами канализации.

По мнению некоторых специалистов ПРООН, эти цифры не отражают реальной картины, которая на самом деле еще хуже. Официальные данные, представленные властями Джакарты и Найроби, например, говорят о том. что примерно 90% населения этих городов имеют доступ к чистой воде и системам канализации. Несомненно, в этих данных не учитываются обширные районы трущоб, не оборудованных системами водоснабжения и канализации, в которых, по ранее опубликованным данным, проживает 7,6 млн. человек.

Примерно 1 млн. жителей печально известного района трущоб Киберав Найроби использует для утилизации отходов жизнедеятельности пластиковые пакеты, которые затем выбрасываются на улицу.

Нарастание актуальности проблемы водоснабжения для развивающихся
стран

Шанхай относится к категории мегаполисов, находящихся на переходном этапе, и сталкивается со значительными проблемами в сфере водоснабжения. Основной источник воды — река Хуангпу — оказалась настолько загрязненной промышленными стоками и с/х удобрениями, что уже в течение 20 лет в ней отсутствуют все формы водной флоры и фауны. Вода в реке Янцзы, альтернативном источнике водоснабжения Шанхая, становится все более соленой в результате снижения уровня воды, вызванного строительством каскада электростанций «Три ущелья».

В то же время в подземных водах уровень соли увеличивается за счет влияния океана. Поэтому неудивительно, что представители ООН назвали Шанхай в числе одного из шести крупнейших мегаполисов мира, которые столкнутся с проблемой обеспечения питьевой водой уже в XXI веке.

Скрытые затраты на водоснабжение

Взаимосвязь между здоровьем населения, наличием чистой воды и системы канализации очевидна. По оценкам ПРООН, с отсутствием системы водоснабжения и канализации связана примерно половина заболеваний в странах третьего мира. Ежегодно от дизентерии в развивающихся странах умирает 1,8 млн. детей. Также следует упомянуть, что создание системы водопровода и канализационной системы в Лондоне и различных городах США около века назад совпало с радикальным снижением детской смертности и самым большим ростом показателя средней продолжительности жизни за всю историю человечества. Эпидемии холеры — болезни, побежденной развитыми странами, — зачастую вспыхивают в Лагосе, где система водоочистки практически отсутствует.

По примерным расчета ВОЗ, отсутствие систем водоочистки обходится развивающимся странам в 170 млрд. долл. США в год, что составляет 2,6% от их ВВП. Страны Экваториальной Африки теряют примерно 5% от ВВП ежегодно, т.е. 28,4 млрд. долл. США.

В то же время инвестиции в развитие системы водоснабжения могут обеспечивать дополнительные высокие доходы. По данным ПРООН, каждый доллар, вложенный в этот сектор, обеспечивает 8 долларов за счет сокращения расходов и повышения производительности.

По данным специалистов, работающих в области водоснабжения, ключевой проблемой, с которой сталкивается эта явно недооцениваемая отрасль, является устаревшая инфраструктура.

Города, где эффективная система водоснабжения появилась более ста лет назад, сталкиваются с трудностями, связанными с поддержанием в рабочем состоянии и модернизацией объектов инфраструктуры, созданных век назад. Компания, отвечающая за водоснабжение Лондона, несмотря на проводимые ею мероприятия по модернизации, продолжает терять одну треть подаваемого объема воды из-за протечек в трубах, 90% из которых происходят в сегментах системы, построенных еще в викторианскую эпоху. Нью-Йорк, источники воды которого всегда были настолько чистые, что в его системе водоснабжения даже не были установлены фильтры, вынужден расходовать 8 млрд. долл. США на оборудование, позволяющее отфильтровывать взвешенные частицы. Мегаполисы, находящиеся на переходном этапе и развивающиеся мегаполисы также сталкиваются с проблемами, вызванными старением инфраструктуры. Система водоснабжения Москвы, созданная примерно в то же время, что и системы водоснабжения Лондона и Нью-Йорка, нуждается в срочной модернизации.

Возрастание роли повторного использования воды

Несмотря на то, что разные типы мегаполисов сталкиваются с проблемами различной степени интенсивности, связанными с инфраструктурой системы водоснабжения, специалисты в этой области используют сходные подходы для решения указанных проблем. Большинство специалистов считаю приоритетным направлением: модернизацию и совершенствование инфраструктуры.

Проекты, связанные с модернизацией и инвестициями, не предусматривают внедрения инновационных решений, способных дать возможность пересмотреть подходы, используемые в городах в области водоснабжения. По мнению специалистов в области водоснабжения, в ближайшие 5-10 лет большую роль будет играть скорее повышение эффективности существующей инфраструктуры, чем строительство новых установок и объектов.

Реализация подобного подхода имеет смысл в таких городах, как Париж, где непрерывные инвестиции и постепенное расширение системы водоснабжения в течение последних полутора веков дают возможность для обеспечения нормального водоснабжения и в будущем. Недостаточное внимание, уделяемое специалистами из развивающихся мегаполисов вопросам строительства новых сооружений, может быть связано с широко распространенным отрицанием значительных масштабов проблемы. Например, представители Мумбаи утверждают, что городская коммунальная система обеспечивает водой 95-100% населения. Однако, по мнению ПРООН, эта цифра завышена примерно в два раза.

В последнее время все большую популярность набирает идея о повторном использовании воды вместо освоения новых ресурсов. Причем данный подход предусматривает не только использование воды для промышленных нужд. Система очистки сточных вод BeiXiaohe, установленная в Пекине, обеспечивает питьевой водой 400 тыс. человек. Это крупнейший проект такого рода в мире. В Сингапуре планируется реализовать проект, который будет обеспечивать 20% потребности города в воде за счет ее повторного использования. Премьер-министр страны с гордостью предлагает воду, поступающую с этой установки, гостям на приемах.

Рыночные механизмы и сбережение ресурсов

Специалисты в области водоснабжения уделяют повышенное внимание вопросам, связаннымс инвестициями, и при этом не видят особой целесообразности во внедрении механизмов управления спросом. Простые меры в этой области могут оказать существенное влияние. Например, введенное требование о замене бачков туалетов емкостью 13 л на бачки емкостью 9 л позволило Шанхаю снизить расходы на водоочистку на 189 млн. долл. США в год.

Специалисты полагаются не столько на образовательные программы, сколько на управление спросом и принуждение к сбережению ресурсов с помощью рыночных механизмов. В целом они предполагают обеспечить доходность систем водоснабжения в большей степени за счет платы за пользование, чем за счет налогов. В развивающихся мегаполисах и мегаполисах, находящихся на переходном этапе, ограничения перехода к такой системе лежат скорее в технологической, нежели в идеологической области, поскольку в мегаполисах такого типа возникают проблемы с установкой необходимого количества счетчиков воды. Руководство Лагоса, например, готово провести приватизацию обанкротившейся компании Lagos State Water Corporation, отвечающей за водоснабжение, однако оно не располагает информацией о том, каким образом распределяется 90% воды, подаваемой компанией в город.

Государственные и частные компании в системе водоснабжения

Согласно оценкам ПРООН, на долю государственных организаций в развивающихся странах приходится до 90% объема водоснабжения.

По данным компании Veolia Environment, крупнейшего в мире поставщика услуг для организаций, работающих в области водоснабжения и водоочистки, эта доля еще выше — 95%. Однако существующие в настоящее время тенденции указывают на то, что, несмотря на более активное участие частных компаний в работе сектора водоснабжения, оно будет сосредоточено в конкретных областях и будет принимать очень специфические формы. В 1990-х годах Всемирный банк стимулировал более активное участие частных компаний в проектах, связанных с водоснабжением. Ряд крупномасштабных проектов, предусматривающих передачу частным компаниям концессии наэксплуатациюмуниципальных сетей водоснабжения, полностью провалились по самым разным причинам — от невозможности повышать цены по политическим мотивам до уровня, покрывающего расходы, до резких скачков обменного курса валют. В то же время ряд проектов был реализован успешно, особенно в Чили и отдельных районах Манилы. Однако общая ситуация и потребность в значительных инвестициях в сети водоснабжения на начальном этапе отвратили руководство компаний от идеи участия в таких проектах.

В то же время ряд публикаций Всемирного банка указывают на то, что частные компании начинают все более активно принимать участие в управлении находящимися в государственной собственности системами водоснабжения с целью повышения эффективности их работы, и особенно в строительстве и эксплуатации предприятий по очистке стоков. Частные компании, работающие в данном секторе, несут лишь незначительные риски, поскольку заказчиком в данном случае выступает государство или государственная компания, а не конечные пользователи. Кроме того, такая ситуация позволяет минимизировать политические риски. Используется бизнес-модель BOOT (Build, Operate, Own, Transfer— строительство, эксплуатация, владение, передача). Компания будет эксплуатировать объект и получать доход от его работы в течение 10 лет, после чего объект передается муниципальным властям.

В настоящее время размеры контрактов частных компаний стали меньше, чем в 1990-х годах, однако само количество таких контрактов возросло. За последние 15 лет 54 страны изъявили готовность допустить частные компании в инфраструктуру водоснабжения, и количество таких стран продолжает увеличиваться. Со временем небольшие национальные компании захватывают все большую долю рынка у транснациональных корпораций, что ведет к повышению уровня конкуренции.

По результатам опроса, в областях, где уровни риска и доходность находятся на разумном уровне, объем участия частных компаний будет нарастать. Однако это окажет лишь незначительное содействие в решении проблем развивающихся мегаполисов, поскольку частные компании избегают не только областей, где существуют значительные политические риски, но и городов, где получение прибыли связано с трудностями (даже в тех случаях, когда местные власти оказывают им содействие).

Большинство новых инвестиционных проектов с участием частных компаний в секторе водоснабжения реализуются в настоящее время в КНР (56% от общего количества такого рода проектов) и в Алжире (34%). По мнению специалистов в области водоснабжения из развивающихся мегаполисов, соотношение государственных организаций и частных компаний в сфере эксплуатации новых объектов составит 57% к 43%. Большинство таких проектов потребует значительно большего участия со стороны государства.

По мнению сторонников приватизации систем водоснабжения, основными преимуществами такого подхода являются более высокая эффективность, большие объемы финансирования, более эффективное управление качеством и более высокое качество услуг. Те же, кто относится скептические к участию частных компаний, указывают на такие проблемы, как высокая стоимость услуг для потребителей, ориентация на извлечение прибыли и недостаточный объем предложения.