Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 16.11.2017 N 46-АПГ17-24

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

от 16 ноября 2017 г. N 46-АПГ17-24

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Сметаниной Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Самарские коммунальные системы» об оспаривании приказа Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области от 1 декабря 2015 г. N 504 «Об установлении тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения в части транспортировки питьевой воды и сточных вод ООО «Аква-Строй»

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Самарские коммунальные системы» на решение Самарского областного суда от 13 июля 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью «Самарские коммунальные системы» Матерко О.В. и Неткачевой М.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителей общества с ограниченной ответственностью «Аква-Строй», Якубяк Ю.Ю., Колупаева Д.С., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области (далее также — Министерство энергетики и ЖКХ Самарской области, регулирующий орган) от 1 декабря 2015 г. N 504 (далее — Приказ N 504) на период 2016 — 2018 гг. установлены тарифы в сфере водоснабжения и водоотведения в части транспортировки питьевой воды и сточных вод для общества с ограниченной ответственностью «Аква-Строй» (далее — ООО «Аква-Строй», транзитная организация) на основе долгосрочных параметров регулирования согласно приложению 1 к данному приказу.

Общество с ограниченной ответственностью «Самарские коммунальные системы» (далее — ООО «СКС», гарантирующая организация) обратилось в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании Приказа N 504 недействующим.

В обоснование требований административный истец указал, что ООО «Аква-Строй» не отвечает требованиям, предъявляемым к организации, эксплуатирующей водопроводные сети и канализационные сети, в частности отсутствуют документы, подтверждающие право собственности на данные сети, договор на транспортировку питьевой воды и сточных вод не заключен. ООО «СКС» полагает, что указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что цены, по которым ООО «Аква-Строй» оказывает услуги по водоснабжению и водоотведению, не подлежат государственному регулированию, а оспариваемые тарифы установлены при отсутствии на то законных оснований. Нарушение своих прав административный истец усматривает в том, что при расчете суммы задолженности, взыскиваемой с него в пользу ООО «Аква-Строй» за фактически оказанные услуги по водоснабжению и водоотведению, используются тарифы, установленные Приказом N 504.

Решением Самарского областного суда от 13 июля 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, ООО «СКС» обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права, неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Министерством энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области, прокуратурой Самарской области и ООО «Аква-Строй» представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Государственное регулирование тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее — Закона о водоснабжении), Основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения (далее — Основы ценообразования) и Правилами регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (далее — Правила регулирования тарифов), которые утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. N 406.

Установление тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1 части 1 статьи 5 Закона о водоснабжении).

Суд первой инстанции установил, что оспариваемый нормативный правовой акт издан уполномоченным органом в установленной форме при наличии необходимого кворума коллегиального органа (пункт 3 статьи 4 Закона Самарской области от 7 июля 2000 г. N 28-ГД «О нормативных правовых актах Самарской области», пункты 2.1, 2.2., 2.3 и 3.7 положения о Министерстве энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 13 июля 2011 г. N 337) и опубликован в порядке, предусмотренном статьей 4 Закона Самарской области от 10 мая 1995 г. N 3-ГД «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Самарской области».

Как усматривается из материалов дела, ООО «СКС» является гарантирующей организацией в сфере водоснабжения и водоотведения на территории городского округа Самара (постановление администрации городского округа Самара от 19 июля 2013 г. N 767 «Об определении гарантирующих организаций в сфере водоснабжения и водоотведения на территории городского округа Самара и установлении зон их деятельности»).

ООО «Аква-Строй» является транзитной организацией, осуществляет транспортировку питьевой воды и сточных вод от объектов административного истца до конечных потребителей, находящихся на территории микрорайона «Крутые ключи», расположенного в пос. Красный пахарь Красноглинского района городского округа Самара.

На основании заявления ООО «Аква-Строй» Министерство энергетики и ЖКХ Самарской области установило транзитной организации оспариваемые тарифы.

Согласно пункту 15 части 2 Закона о водоснабжении к организациям, осуществляющим холодное водоснабжение и (или) водоотведение (организация водопроводно-канализационного хозяйства) относятся юридические лица, осуществляющее эксплуатацию централизованных систем холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем. Под транзитной организацией понимается организация, в том числе индивидуальный предприниматель, эксплуатирующая водопроводные и (или) канализационные сети и оказывающая услуги по транспортировке воды и (или) сточных вод (пункт 2 постановления Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. N 644 «Об утверждении Правил холодного водоснабжения и водоотведения и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»).

Транспортировка воды, включая распределение воды, прием и транспортировка сточных вод относятся к регулируемым видам деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения (подпункт «а» пункта 1 части 1, пункт 2 части 7 статьи 31 Закона о водоснабжении). Оплата услуг по транспортировке воды и сточных вод осуществляется по соответствующим тарифам (часть 3 статьи 16 и часть 3 статьи 17 Закона о водоснабжении).

В силу пунктов 5 и 6 Основ ценообразования после определения органами местного самоуправления поселений и городских округов гарантирующей организации в сфере холодного водоснабжения и водоотведения орган регулирования тарифов начиная с очередного периода регулирования устанавливает для гарантирующей организации, в частности, тарифы на питьевую воду (питьевое водоснабжение) и водоотведение, а для иных регулируемых организаций — тарифы на транспортировку холодной воды и сточных вод.

Открытие и рассмотрение дел об установлении тарифов осуществляется по предложению регулируемой организации либо по инициативе органа регулирования тарифов в случае непредставления регулируемыми организациями заявления об установлении тарифов и (или) материалов, предусмотренных Правилами установления тарифов (пункт 13 Правил установления тарифов).

При этом предложение об установлении тарифов состоит из заявления регулируемой организации об установлении тарифов и необходимых обосновывающих материалов (пункт 16 Правил установления тарифов).

Вместе с тем в случае непредставления регулируемыми организациями заявления об установлении тарифов и (или) материалов, предусмотренных названными правилами, орган регулирования тарифов открывает и рассматривает дело об установлении тарифов (устанавливает тарифы без открытия дела) в отношении указанных регулируемых организаций на основании имеющихся у органа регулирования тарифов сведений об этих и (или) иных регулируемых организациях, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере водоснабжения и (или) водоотведения в сопоставимых условиях (в том числе за предшествующие периоды регулирования), а также на основании результатов проверки их хозяйственной деятельности (пункт 15 Правил регулирования тарифов).

При этом орган регулирования тарифов проводит экспертизу предложений об установлении тарифов в части обоснованности расходов, учтенных при расчете тарифов, корректности определения параметров расчета тарифов и отражает ее результаты в своем экспертном заключении (пункт 25 Правил регулирования тарифов).

Таким образом, для целей установления тарифов имеет значение факт эксплуатации организацией систем водоснабжения и канализации, в то время как правовые основания владения указанными объектами подлежат учету при оценке экономической обоснованности заявленных расходов.

Как следует из материалов дела и не оспаривается административным истцом, ООО «Аква-Строй» фактически эксплуатирует и содержит объекты водоснабжения и водоотведения, которые технологически присоединены к сетям ООО «СКС» и введены в эксплуатацию. Между указанными организациями подписаны акты границ балансовой принадлежности и границ эксплуатационной ответственности по данным объектам водоснабжения и водоотведения. Земельный участок, на котором расположены указанные объекты, используется ООО «Аква-Строй» на праве аренды.

С учетом установленных обстоятельств у регулирующего органа не имелось предусмотренных Законом о водоснабжении и Основами ценообразования оснований для отказа в утверждении оспариваемых тарифов.

Ссылки апелляционной жалобы на то, что ООО «Аква-Строй» не представило в тарифной заявке документы, предусмотренные подпунктами «а» и «м» пункта 17 Правил регулирования тарифов, не опровергают выводы суда о законности оспариваемого нормативного правового акта об установлении тарифов.

Судебная коллегия также принимает во внимание, что непредставление ООО «Аква-Строй» договоров на транспортировку питьевой воды и сточных вод, на которые ссылается гарантирующая организация, связано в том числе с тем, что ООО «СКС» уклонялось от заключения с ООО «Аква-Строй» названных договоров.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

решение Самарского областного суда от 13 июля 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Самарские коммунальные системы» — без удовлетворения.

Судебная практика о порядке формирования тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения

Верховным Судом Российской Федерации в 2018 году рассмотрено более 50 споров искам об оспаривании решений органов тарифного регулирования об установлении (корректировке) тарифов на услуги холодного водоснабжения и водоотведения.

Руководитель юридического департамента ГК «Водоканал Эксперт» Елена Захарова подготовила краткий обзор основных выводов Верховного Суда Российской Федерации при рассмотрении споров о порядке формирования тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения в 2018 году.

Основные вопросы касались установления законных оснований владения имуществом, используемого в регулируемой деятельности, невозможности установления тарифов выше и ниже экономически обоснованного уровня для различных категорий потребителей, учета предельного допустимой величины роста тарифов и основных требований при формировании некоторых экономически обоснованных затрат.

Общие вопросы формирования тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения:

1. Верховный Суд Российской Федерации (далее – Суд) пришел к выводу, что органам тарифного регулирования при установлении тарифов необходимо установить наличие законных оснований у регулируемой организации владения имуществом, используемым в регулируемой деятельности. Орган тарифного регулирования должен проверять законность заключенных договоров аренды или концессионных соглашений, в том числе и потому, что расходы на оплату права владения и (или) пользования муниципальным имуществом учитываются в необходимой валовой выручке в зависимости от правовой формы оформления таких прав (Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 11.10.2018 N 8-АПГ18-7, городской округ г. Переславль-Залесский Ярославской области; Определение Верховного Суда РФ от 24.05.2018 N 48-АПГ18-9, Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 23.05.2018 N 48-АПГ18-8, Сосновский муниципальный район Челябинской области). В обоснование приведены нормы Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее – Закон о водоснабжении), Основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.05.2013 N 406 (далее – Основы ценообразования), которые содержат императивное правило о том, что права владения и (или) пользования муниципальными централизованными системами водоснабжения и (или) водоотведения могут быть переданы по договорам аренды или концессионным соглашениям, по общему правилу, заключенным по результатам конкурса. При этом в конкурсной документации предусматриваются необходимые для расчета долгосрочных тарифов параметры, которые используются при расчете необходимой валовой выручки регулируемой организации. Экономически обоснованный размер арендной платы определяется исходя из принципа возмещения арендодателю амортизации, налогов на имущество, в том числе на землю, и других обязательных платежей собственника передаваемого в аренду имущества, связанных с владением указанным имуществом. Экономически обоснованный уровень размера арендной платы не может превышать размер, установленный в конкурсной документации или документации об аукционе, если арендная плата (лизинговый платеж) являлись критерием конкурса или аукциона на заключение соответствующего договора. В то же время концессионная плата не учитывается при установлении тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, за исключением концессионной платы, установленной концессионным соглашением, заключенным и зарегистрированным в установленном порядке до 31 декабря 2012 г. Сам по себе формальный статус гарантирующей организации в сфере водоснабжения, сохраняющийся ввиду невнесения органом местного самоуправления соответствующих изменений в свои нормативные акты, в отсутствие использования на законных основаниях имущества, необходимого для осуществления регулируемой деятельности, не образует той совокупности обстоятельств, с наличием которых законодатель связывает необходимость установления тарифов.
2. Верховный Суд Российской Федерации обосновал недопустимость установление тарифов на питьевую воду и водоотведение для категорий (групп) потребителей «финансируемые из бюджетов всех уровней» и «прочие» выше экономически обоснованного уровня за счет установления для категории «население» этих же тарифов ниже экономически обоснованного уровня не допускается со ссылкой на часть 25 статьи 32 Закона о водоснабжении и пункт 35 Основ ценообразования. Суд указал, что обеспечение получения необходимой валовой выручки и недопущение экономических потерь ресурсоснабжающей организации при регулировании тарифов на питьевую воду и водоотведение для категории «население» за счет возложения бремени возмещения таких потерь на другие категории потребителей данного ресурса (питьевой воды) и услуги по водоотведению путем установления тарифов выше экономически обоснованного уровня не может расцениваться как соблюдение таких принципов государственной политики в сфере водоснабжения и водоотведения, как: достижение и соблюдение баланса экономических интересов, установление тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения исходя из экономически обоснованных расходов (Определение Верховного Суда РФ от 11.10.2018 N 57-АПГ18-9, Ракитянский район Белгородской области; Определение Верховного Суда РФ от 11.10.2018 N 57-АПГ18-12, Ивнянский район Белгородской области; Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 11.10.2018 N 57-АПГ18-10, город Валуйки и Валуйский район Белгородской области; Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 11.10.2018 N 57-АПГ18-11, Красненский район Белгородской области; Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 11.10.2018 N 57-АПГ18-7, Алексеевский район и г. Алексеевка Белгородской области; Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 13.09.2018 N 57-АПГ18-8, Чернянский района Белгородской области; Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 12.09.2018 N 57-АПГ18-6, Губкинский городской округ Белгородской области).
3. По вопросу возможности установления тарифов на услуги холодного водоснабжения и водоотведения с превышением предельного индекса роста платы граждан за коммунальные услуги позиция Верховного Суда Российской Федерации разделилась. В первой ситуации Суд пришел к выводу, что тарифы устанавливаются с ростом в рамках предельного индекса роста платы граждан за коммунальные услуги, с превышением указанного предельного индекса роста тариф установлен быть не может (Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 26.07.2018 N 65-АПГ18-5, Город Биробиджан Еврейской автономной области), подлежащая включению в тариф величина выпадающих доходов не должна приводить к превышению предельно допустимой величины роста тарифа, а в случае превышения, выпадающие доходы подлежат включению в тарифы последующих лет, но в пределах трех годовалого периода регулирования (Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 26.12.2018 N 7-АПГ18-10, Ивановская область). Во второй ситуации Суд указал со ссылкой на часть 26 статьи 32 Закона о водоснабжении, что утверждение тарифов ниже экономически обоснованного уровня в целях непревышения коммунальных платежей над максимальным допустимым уровнем изменения размера платы за коммунальные услуги, вносимой гражданами, недопустимо. Соотнесение размера устанавливаемого тарифа с предельным уровнем изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги, подлежат урегулированию уполномоченным органом субъекта РФ путем установления льготных тарифов, выплаты субсидий в целях возмещения недополученной выручки организациям, осуществляющим деятельность по регулируемым ценам (тарифам) (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 16.01.2018 N 41-АПГ17-14, г. Сальск и Сальский район Ростовской области).
4. О ежегодной корректировке выпадающих доходов Суд указал, что они подлежат ежегодной корректировке в составе необходимой валовой выручки. Расчет недополученных доходов, представленный с обосновывающими документами при тарифном регулировании в предыдущие периоды регулирования, не признается представленным при установлении тарифов на предстоящий период регулирования (Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 26.12.2018 N 7-АПГ18-10, Ивановская область).
5. При расчете объема принятых сточных вод Суд указал, что необходимо руководствоваться пунктом 5 Методических указаний N 1746-э, нельзя суммировать фактические и плановые значения рассчитываемого показателя за различные временные интервалы (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 16.01.2018 N 41-АПГ17-14, г. Сальск и Сальский район Ростовской области).

Выводы и обоснования Верховного Суда Российской Федерации могут быть использованы регулируемой организацией и органами тарифного регулирования при формировании, утверждении, обосновании тарифов на услуги холодного водоснабжения и водоотведения, в том числе в целях исключения повторных ошибок всех заинтересованных (участвующих) в фор мировании тарифов лиц.

Расчет отдельных статей затрат:

1. По расходам на аренду транспортного средства Суд указал, что отчет об оценке стоимости арендной платы независимого оценщика, который не содержит расчет согласно ст. 44 Основ ценообразования, не является доказательством обоснованности размера арендной платы, подлежащей учету в тарифе (Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 07.11.2018 N 58-АПГ18-15, Хабаровский край).
2. По расходам на горюче-смазочные материалы Суд пришел к выводу, что незаконно исключать такие расходы только на том основании, что не представлены договоры, заключенные на торгах. Орган тарифного регулирования должен использовать иные источники информации о ценах, в том числе провести анализ представленных регулируемой организацией документов, обосновывающих фактические затраты по указанной статье (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 16.01.2018 N 41-АПГ17-14, г. Сальск и Сальский район Ростовской области).
3. При определении объема ремонтных расходов Суд указал, что не учитывается Экспертное заключение о результатах технического обследования и стоимости ремонтно-восстановительных работ, если оценка произведена без использования инструментального обследования и в нарушение Требований к проведению технического обследования, утвержденных Приказом Минстроя России от 05.08.2014 N 437/пр (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 16.01.2018 N 48-АПГ17-22, Челябинский городской округ Челябинской области).
4. По результату анализа спорной ситуации по передаче участником в уставный капитал ранее «самортизированных» объектов до балансовой стоимости, равной 0, и в последующем оцененных по рыночной стоимости объектов Суд указал, что данное действие является злоупотреблением правом, а увеличение суммы амортизационных отчислений в тарифном предложении — экономически необоснованным (Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 23.08.2018 N 11-АПГ18-11, Республика Татарстан, Набережные Челны).

Расчет расходов на оплату труда:

1. Суд еще раз подтвердил необходимость учета Регионального тарифного соглашения при расчете расходов на оплату труда согласно пункту 17 Методических указаний №1746-э (Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 11.01.2018 N 7-АПГ17-8, городской округ Кинешма Ивановской области).
2. Достаточно любопытным представляется обоснование неприменения понижающего коэффициента 0,5, установленного в примечании 3 к таблице 16 приказа Госстроя РФ от 22 марта 1999 г. N 66 при расчете расходов на оплату труда основного производственного персонала, заключающееся в том, что отсутствуют методические указания и разъяснения по порядку применения понижающего коэффициента не более 0,5 при расчете численности машинистов для обслуживания частично автоматизированных насосных установок, в частности, не урегулировано, каким образом следует определять степень автоматизации (полная, средняя и т.д.) и какой коэффициент надлежит применять (например, в интервале от 0,1 до 0,5), притом что автоматизация насосных станций не всегда приводит к сокращению численности машинистов (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 01.03.2018 N 33-АПГ18-4, Ленинградская область).

Расчет предпринимательской прибыли:

1. При определении расчетной предпринимательской прибыли гарантирующей организации Суд указал, что уменьшение установленного размера (5% расходов на каждый год долгосрочного периода регулирования) недопустимо, в том числе и по такому основанию как недопущение превышения размера коммунальных платежей над максимальным допустимым уровнем изменения размера платы за коммунальные услуг (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 16.01.2018 N 41-АПГ17-14, г. Сальск и Сальский район Ростовской области).

Обязательность раздельного учета расходов:

1. Суд установил последствия неведения раздельного учета расходов по регулируемым и нерегулируемым видам деятельности, указав, что в целях исключения повторного учета одних и тех же затрат, необходимая валовая выручка регулируемого вида деятельности уменьшается на процент, который приходится на общую сумму затрат по нерегулируемым видам деятельности (Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 26.07.2018 N 65-АПГ18-5, г. Биробиджан Еврейской автономной области).
2. Суд также указал последствия понесенных экономически необоснованных расходов регулируемой организации, установив, что такие расходы полностью исключаются из необходимой валовой выручки, если стоимость оплаты определена по договорам, заключенным не на торгах и не представлены документы, обосновывающие экономическую целесообразность заключения таких договоров. При этом из необходимой валовой выручки исключается полностью вся сумма по таким договорам, в том числе НДС (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 28.02.2018 N 14-АПГ17-18, город Воронеж Воронежской области).

Выводы и обоснования Верховного Суда Российской Федерации могут быть использованы регулируемой организацией и органами тарифного регулирования при формировании, утверждении, обосновании тарифов на услуги холодного водоснабжения и водоотведения, в том числе в целях избежания повторных ошибок всех заинтересованных (участвующих) в формировании тарифов лиц.