Анализ разработки, утверждения, актуализации и реализации Схем теплоснабжения городов и поселений

К.т.н. В.С. Пузаков, руководитель направления энергосбережения и повышения энергоэффективности, ООО «Энсис Технологии», г. Москва

В статье проведён анализ разработки, утверждения и актуализации Схем теплоснабжения городов и поселений (а также реализации предусмотренных в них мероприятий) на основе официально доступной информации и с учётом потенциального введения ценовых зон теплоснабжения.

Разработка и утверждение Схем теплоснабжения

По данным Минстроя России [1], из 20770 муниципальных образований (МО) в России только в 11627 МО необходимо разрабатывать и утверждать Схемы теплоснабжения, в остальных 9012 МО отсутствует такая необходимость, т.к. отсутствует централизованная система теплоснабжения, а также потребность в её создании в перспективе.

По состоянию на 1 июня 2015 г. в России из 11627 МО Схемы теплоснабжения были утверждены в 8183 МО (или в 70,38%).

За период 2015-2016 гг. большая часть городов и поселений России «подтянулись» и прошли первичную разработку и утверждение Схем теплоснабжения. В 2016 г. прошли первичную разработку и утверждение Схемы теплоснабжения г. Севастополя и поселений Республики Крым. Таким образом, в настоящее время можно говорить о том, что почти все населённые пункты прошли первичную разработку и утверждение Схем теплоснабжения.

По нашим данным, основное отставание наблюдается в отдельных регионах Дальневосточного федерального округа. Например, в Чукотском АО из 34 поселений, где требуется разработка Схем теплоснабжения, они разработаны и утверждены не более чем в 5 (причём, это было сделано в 2017 г.).

Актуализация схем теплоснабжения

Напомним, что в соответствии с п. 22Требований к порядку разработки и утверждения Схем теплоснабжения, а также к порядку их актуализации (утв. ПП РФ № 154), Схема теплоснабжения поселений и городских округов должна ежегодно проходить актуализацию.

Из 39 крупных городов (с населением свыше 500 тыс. чел.) 12 (т.е. около трети) не прошли ни одной актуализации Схем теплоснабжения своих территорий по различным причинам.

Остальные 27 городов прошли от одной до четырёх актуализаций Схем теплоснабжения. Лидером по количеству проведённых актуализаций Схемы теплоснабжения города является Уфа, по три актуализации Схем теплоснабжения выполнили Набережные Челны, Нижний Новгород, Пермь и Томск; по два раза проведена актуализация Схем теплоснабжения в Екатеринбурге, Краснодаре, Омске, Пензе, Санкт-Петербурге, оставшиеся 17 крупных городов прошли одну актуализацию Схемы теплоснабжения.

Динамика проведения актуализации Схем теплоснабжения поселений, не относящихся к крупным, ещё более плачевна. По данным площадки сайта Госзакупок (www.zakupki.gov.ru), в 2015 г. прошли актуализацию не более 40 МО; в 2016 г. – ещё около 150 МО; в 2017 г. (по состоянию на 20.11.17 г.) – не более 120 МО. В целом по стране доля поселений и городских округов, прошедших актуализацию Схем теплоснабжения, увеличилась с 0,3% (в 2015 г.) до 2,7% (в настоящее время).

По региональной принадлежности «львиная» доля муниципальных образований, прошедших актуализацию Схем теплоснабжения, относится к Московской области (в 2015 г. из всех торгов более 30% игралось по городам и поселениям Московской области, более 10% – по Кемеровской области; остальные – по другим городам и поселениям России). Данное обстоятельство, по нашему мнению, объясняется перераспределением полномочий по утверждению Схем теплоснабжения с муниципального на региональный уровень (подробнее об этом см. ниже. – Прим. ред.).

Систему мониторинга актуализации Схем теплоснабжения крупных городов численностью населения от 500 тыс. чел. и выше создаёт Минэнерго России – как федеральный орган исполнительной власти, ответственный за утверждение Схем теплоснабжения таких городов (в соответствии с п. 4.4.19 Положения о Минэнерго РФ, утв. ПП РФ от 28.05.2008 г. № 400 [6]).

На уровне регионов, по состоянию на ноябрь 2017 г., систему мониторинга (по разработке и утверждению Схем теплоснабжения территорий) с 2014 г. создаёт Московская область, где около 300 муниципальных образований [5]. Данные по другим субъектам РФ в части создания таких систем мониторинга отсутствуют.

Порядок организации мониторинга Схем теплоснабжения на региональном уровне в части реализации их мероприятий на примере Московской области

24 июля 2014 г. был принят Закон Московской области № 106/2014-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области» (далее – закон МО). Согласно его положениям с 1 января 2015 г. (с даты вступления в силу закона МО) Правительство Московской области или уполномоченные им центральные исполнительные органы государственной власти Московской области осуществляют полномочия органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов, в частности, по:

утверждению Схем теплоснабжения городских поселений с численностью населения от 10 тыс. до 500 тыс. чел. (в соответствии с требованиями пп. 11 п. 1, ст. 2 закона МО);

утверждению Схем теплоснабжения сельских поселений с численностью населения от 10 тыс. чел. (в соответствии с требованиями пп. 14 п. 3, ст. 2 закона МО);

утверждению Схем теплоснабжения городских округов с численностью населения от 10 тыс. до 500 тыс. чел. (в соответствии с требованиями пп. 15 п. 4, ст. 2 закона МО).

Для осуществления данных функций по утверждению Схем теплоснабжения 2 сентября 2014 г. на заседании Правительства Московской области были утверждены изменения в Положение о Градостроительном совете Московской области. В частности, в структуре Совета была создана Межведомственная комиссия (МВК) по рассмотрению вопросов подключения к инженерным сетям тепло-, водо-, газо- и электроснабжения. Среди задач новой МВК – определение соответствия проектов, представляемых на Градсовет, утверждённым Схемам теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, газоснабжения и электроснабжения, а также программам комплексного развития коммунальной инфраструктуры поселений и городских округов. В состав МВК, в частности, входят представители областного правительства: Министерства ЖКХ (включая первого заместителя министра), Министерства энергетики (включая заместителя министра), Министерства экономики, Министерства строительного комплекса, Министерства инвестиций и новаций, Главного управления архитектуры и градостроительства и ГАУ МО «Мособлгосэкспертиза». Для рассмотрения Схем теплоснабжения на совещания Комиссии приглашаются как представители администраций поселений и городских округов, так и разработчики Схем теплоснабжения.

С 2015 г. и по настоящее время МинЖКХ стало проводить работу по мониторингу за разработкой и утверждением, в частности, Схем теплоснабжения муниципальных образований и за включением мероприятий в инвестиционные программы теплоснабжающих организаций (ТСО) для их дальнейшей реализации.

Отметим, что МинЖКХ МО требует от всех без исключения администраций поселений и городских округов области (независимо от их численности) разработку электронных моделей систем теплоснабжения в рамках разработки/актуализации Схем теплоснабжения, получая всё более достоверную картину по системам теплоснабжения Подмосковья.

В начале 2017 г. при МинЖКХ МО было создано подведомственное учреждение – ГКУ МО «Агентство развития коммунальной инфраструктуры» (ГКУ МО «АРКИ») [7], образованное на базе существующего ГКУ Московской области «Управление капитального ремонта и строительства объектов жилищно-коммунального хозяйства» путём изменения его наименования и целей деятельности. Основными задачами нового учреждения являются, в частности, проверка разрабатываемых инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения (за исключением программ, которые утверждаются в соответствии с законодательством РФ об электроэнергетике), на соответствие Схемам теплоснабжения, проверки их исполнения в части технологического присоединения объектов капитального строительства к сетям инженерной инфраструктуры.

Сегодня, работая постоянно с электронными моделями систем теплоснабжения в границах территории Московской области, специалисты ГКУ МО «АРКИ» легко могут проводить проверку обоснованности тех или иных мероприятий, закладываемых в Схему теплоснабжения и, в дальнейшем, – в инвестиционную программу ТСО, которых по области насчитывается около 570 [8].

Таким образом, заложенные мероприятия в принятые регионом инвестиционные программы ТСО Московской области (данные полномочия были переданы от ОМСУ на уровень субъекта РФ) соответствуют мероприятиям Схем теплоснабжения поселений и городских округов Московской области.

Постановлением Правительства Московской области от 30.12.2016 г. № 1027/47 «Об утверждении Порядка взаимодействия при выдаче технических условий, информации о плате за присоединение, заключении договоров о подключении (технологическом присоединении) к сетям теплоснабжения, горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения в Московской области» был упрощён процесс выдачи технических условий для формирования ТУ в максимально сжатые сроки.

Таким образом, благодаря проведению комплексной работы по обоснованию (проверке) мероприятий Схем теплоснабжения и их последующей реализации после утверждения платы за подключение и выдачу ТУ, органы власти Московской области планируют сократить сроки разработки, утверждения с целью дальнейшей реализации мероприятий Схем теплоснабжения муниципальных образований, через инвестиционные программы ТСО и выдачу Технических условий с 230 до 55 дней.

Стоит отметить, что благодаря проведённой работе со стороны региональных и муниципальных органов власти, Московская область была включена в эксперимент по внедрению единой системы межведомственного электронного взаимодействия
(ПП РФ от 09.08.2017 г. № 955 «Об установлении особенностей оказания услуг по подключению (технологическому присоединению) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения в электронной форме на территории Московской области и гг. Москвы и Санкт-Петербурга в 2017-2018 годах»). Такую практику планируется впоследствии распространить на всей территории России.

О реализации мероприятий Схем теплоснабжения в городских округах Российской Федерации

Автором были проанализированы открытые данные Схем теплоснабжения ряда крупных российских городов и инвестиционных программ ТСО, присутствующих на территории данных городов, с целью мониторинга порядка реализации ключевых мероприятий их Схем теплоснабжения.

Ниже представлена выборка по трём крупным городам, в которых выявлены разные подходы к реализации ключевых мероприятий Схем теплоснабжения.

Воронеж. Схемой теплоснабжения г. Воронежа на период до 2030 года [9], утверждённой Минэнерго России в 2015 г., предусмотрено строительство ПГУ 223 МВт на Воронежской ТЭЦ-1 в 2016 г. по ДПМ для обеспечения надёжного снабжения потребителей электрической энергией.

Мероприятие по строительству ПГУ на Воронежской ТЭЦ-1 в рамках ДМП включено также в Схему и программу развития ЕЭС России на 2014-2020 гг.

При этом, в соответствии с протоколом совещания в Минэнерго России от 04.12.2014 г. № АН-512пр, ОАО «Квадра» в своём обращении от 24.11.2014 г. № ВВ-1/7757 заявило об отсутствии необходимости завершения строительства блока ПГУ 223 МВт на Воронежской ТЭЦ-1, а также о необходимости переноса генерирующего объекта в другой регион РФ с последующей реализацией проекта другим потенциальным инвестором и предоставлением с его стороны ОАО «Квадра» соответствующей компенсации.

По текущим данным официального сайта ПАО «Квадра» [10], указано, что срок реализации проекта по строительству ПГУ 223 МВт на Воронежской ТЭЦ-1 намечен на 2018 г. Кроме этого, в мастер-плане проекта Схемы теплоснабжения г. Воронежа представлено два перспективных варианта развития системы теплоснабжения на основании существующих программ реконструкции тепловых источников ПАО «Квадра» и программ (утв. постановлениями администрации г. Воронежа от 13.03.2013 г. № 230 и от 13.06.2013 г.
№ 525). При этом, данные программы и их мероприятия должны формироваться на основании принятых в Схеме теплоснабжения решений по развитию систем теплоснабжения, а в данном случае получается наоборот. Данный недостаток имеется в ряде Схем теплоснабжения российских поселений и городов.

Таким образом, в данном случае имеет место нарушение причинно-следственной связи в части корректного подхода по формированию мероприятий для инвестиционных программ ТСО, т.к. мероприятия Схемы теплоснабжения должны включаться в инвестиционные программы ТСО, а не наоборот.

Отсутствие потребности в реализации уже намеченного проекта по строительству мощной ПГУ на Воронежской ТЭЦ-1, «зашитой» в СиПр ЕЭС, тем не менее не повлияло на планы генерирующей компании на строительство блока в указанном регионе.

Схема теплоснабжения Воронежа по состоянию на ноябрь 2017 г. ещё не прошла актуализацию.

Краснодар. Схема теплоснабжения Краснодара была разработана на базовый 2012 г. (утверждена в 2014 г.), не актуализировалась на два последующих года и затем прошла актуализацию на 2015 г. и 2016 г. [11].

Изначально в Схеме теплоснабжения было предложено три ключевых сценария развития систем теплоснабжения: 1 – реализация мероприятий за счёт максимальной загрузки существующих и строительства новых теплофикационных мощностей; 2 и 3 – реализация мероприятий за счёт дозагрузки существующих котельных и строительства новых.

Важно отметить, что, как указано в Схеме теплоснабжения Краснодара, с учётом отсутствия планов по вводу новых генерирующих мощностей на территории города, а также с учётом существующих условий функционирования рынка электроэнергетики, при которых строительство новых тепловых электростанций и ввод новых энергоблоков на Краснодарской ТЭЦ не имеет инвестиционной привлекательности и, соответственно, не имеет источника финансирования, в утверждённой Схеме теплоснабжения для реализации был принят вариант развития систем теплоснабжения № 2 (на базе развития котельных).

При актуализации Схемы теплоснабжения на базовый 2016 г. разработчиком данного предпроектного документа было также указано: «инвесторов, заинтересованных в строительстве новых источников комбинированной выработки тепловой и электрической энергии, в период 2013-2015 гг. не возникло, Схемой и программой развития Единой энергетической системы России на 2015-2021 гг. не предусматривается ввод новых объектов теплоэлектрогенерации». В связи с этим, концепция развития систем теплоснабжения Краснодара не изменялась.

Таким образом, отсутствие развития систем теплоснабжения на базе источников комбинированной выработки в Краснодаре сопряжено со следующими барьерами: отсутствием данных решений в СиПр ЕЭС России и отсутствием заинтересованных инвесторов (что связано, видимо, с текущими кризисными явлениями по всей стране).

Рязань. Схема теплоснабжения г. Рязань разработана и утверждена на базовый 2012 г. (утверждена Минэнерго России в 2015 г.), последующая актуализация Схемы не проводилась (по данным Минэнерго России).

Схемой теплоснабжения города предусмотрено на 2018 г., в частности, мероприятие
по вводу новой турбины типа Р-30-1,5/0,12.

По данным отраслевой новостной ленты портала РосТепло.ру [12], в начале декабря 2017 г. на Ново-Рязанской ТЭЦ введены в постоянную эксплуатацию новая теплофикационная турбина № 4 типа Р-30-1,5/0,12 и модернизированный турбогенератор ТГ-4. Турбоагрегат успешно прошёл все испытания и был присоединён к энергосистеме Рязанской области и системе теплоснабжения областного центра.

Таким образом, одно из ключевых мероприятий Схемы теплоснабжения крупного города было реализовано с опережением графика.

Ценовые зоны теплоснабжения

С принятием Федерального закона от 29.07.2017 г. № 279-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О теплоснабжении» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения» в законе «О теплоснабжении» появилась, в частности, новая статья 23.3. Ценовые зоны теплоснабжения:

Согласно положениям этой статьи:

«1. К ценовым зонам теплоснабжения могут быть отнесены поселение, городской округ, соответствующие следующим критериям:

1) наличие утверждённой Схемы теплоснабжения поселения, городского округа;

2) пятьдесят и более процентов суммарной установленной мощности источников тепловой энергии, указанных в Схеме теплоснабжения, составляют источники тепловой энергии, функционирующие в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии…»

В таблице представлен сводный анализ по соответствию/несоответствию территорий крупных городов, Схемы теплоснабжения которых утверждает Минэнерго России, указанным пп. 1, 2, п. 1, ст. 23.3 ФЗ-279 от 29.07.2017 г.

Таблица. Данные по доли суммарной установленной мощности источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии (по данным Схем теплоснабжения).

№ п/п	Города	Доля суммарной установленной мощности источников тепловой энергии, работающих в комбинированном режиме выработки тепловой и электрической энергии, %	Соответствие условиям отнесения к ценовым зонам теплоснабжения
1	Владивосток, Волгоград, Воронеж, Иркутск, Казань, Киров, Краснодар, Липецк, Махачкала, Нижний Новгород, Омск, Ростов-на-Дону, Санкт-Петербург, Севастополь, Тула	90	соответствуют

Необходимо отметить, что источники комбинированной выработки электрической и тепловой энергии в основном находятся в городах с численностью населения от
100 тыс. чел. и выше. Соответственно, ценовые зоны теплоснабжения потенциально могут быть внедрены не более чем в 170 городах. При проведении детального анализа количество таких городов будет меньше.

В городах с меньшей численностью населения тоже могут быть источники комбинированной выработки тепловой и электрической энергии, но, как правило, это ТЭЦ малой мощности, которая в общей установленной тепловой мощности в границах территории города (поселения) составляет существенно меньше 50%.

Хотя, есть и исключения. Например, при рассмотрении удалённых поселений в Дальневосточном федеральном округе, имеющих изолированные энергосистемы, доля установленной тепловой мощности ТЭЦ доходит до 100% общей установленной мощности. Так, в г.о. Певек Чукотского АО (численностью всего 4,5 тыс. чел.; Схема теплоснабжения поселения утверждена в июне 2017 г.) функционирует единственный источник энергоснабжения – Чаунская ТЭЦ (99 Гкал/ч); в г.п. Билибино Чукотского АО (5,35 тыс. чел., Схема теплоснабжения поселения утверждена в июне 2017 г.) эта доля находится на уровне 83%, где функционируют Билибинская АЭС (67 Гкал/ч) и две мелкие котельные (13,68 Гкал/ч) в границах городского поселения.

Необходимо отметить, что из требований ст. 23.3 ФЗ-279 не ясно, нужно ли при потенциальной оценке ценовых зон теплоснабжения городов и поселений учитывать тепловые мощности ТЭЦ, приходящиеся на пиковые водогрейные котлы ТЭЦ, т.е. те мощности, которые не являются теплофикационными.

Выводы

1. По состоянию на конец 2017 г. в России почти во всех муниципальных образованиях, где необходимо разрабатывать Схемы теплоснабжения (11627 шт.), они утверждены (наблюдается отставание с разработкой Схем теплоснабжения в отдельных поселениях и городских округах ДФО).

2. Актуализация Схем теплоснабжения регулярно проводится только в крупных городах численностью от 500 тыс. чел. и выше, а также в поселениях и городских округах Московской области. Данное обстоятельство объясняется наличием проверяющих органов в лице Минэнерго России, утверждающим Схемы теплоснабжения 39 крупных городов и городов федерального значения, и МинЖКХ Московской области, ответственным за согласование Схем теплоснабжения поселений и городских округов области.

3. В Московской области с 2017 г. с организацией ГКУ МО «АРКИ» заработал системный подход по мониторингу и согласованию Схем теплоснабжения муниципальных образований Подмосковья.

4. На основании требований ФЗ-279 от 29.07.2017 г. проведён анализ по определению потенциальных ценовых зон теплоснабжения различных территорий.

Список использованных источников

1. Пузаков В.С. Анализ разработки и утверждения Схем теплоснабжения в Российской Федерации // Новости теплоснабжения. № 4. 2015. С. 4-13.

2. Гашо Е.Г., Пузаков В.С., Степанова М.В. Резервы и приоритеты теплоэнергоснабжения российских городов в современных условиях / Открытый семинар «Экономика энергетики» (семинар А.С. Некрасова). 159-е заседание от 26.05.2015 г. – М.: ИНП РАН. – 101 с.